I. Международные документы, гарантирующие права особого ребенка
К началу 1990-х годов завершился процесс, начатый еще в 60-х годах прошлого столетия: Россия присоединилась к зоне действия ряда международных конвенций, гарантирующих права на развитие, образование и социальное обеспечение для детей с ограниченными возможностями, «де-юре» признала за собой ответственность за их выполнение и сделала решительный шаг к гуманизации общества. Впервые в отечественной практике была создана юридическая основа интеграции в обществе детей с нарушенным развитием; государство закрепило свою обязанность обеспечить всех детей, в каком бы состоянии они ни находились, необходимым им образованием.
Конституция РФ (п. 4 ст. 15) декларирует примат международного права, и российское законодательство в соответствующей области должно опираться на подписанные Россией международные договора и иные международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права. Международное право является «сверхавторитетным» и может служить основанием для отстаивания права ребенка в суде. К документам, формирующим правовую позицию международного сообщества по этим вопросам (ту, к которой присоединилась и Россия), которые можно условно считать необходимым минимумом такого рода, относятся прежде всего:
Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1960 г.; ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 июля 1962 г.)
...Статья 1.1. В настоящей Конвенции выражение "дискриминация" охватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение..., которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства в области образования, и, в частности:
a) закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа;...*
...d) положение, не совместимое с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц.
...Статья 3. ...Государства... обязуются:
a) отменить все законодательные постановления и административные распоряжения, и прекратить административную практику дискриминационного характера в области образования; ...
Статья 4. Государства... обязуются...:
...с) поощрять или развивать подходящими методами образование лиц, не получивших начального образования или не закончивших его, и продолжение их образования в соответствии со способностями каждого...
Статья 9. Никакие оговорки к настоящей Конвенции не допускаются.
Конвенция о правах ребенка (от 20 ноября 1989 г. (ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г.):
...Статья 23
1. Государства-участники признают, что неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества.
2. Государства-участники признают право неполноценного ребенка на особую заботу и поощряют и обеспечивают предоставление при условии наличия ресурсов имеющему на это право ребенку и ответственным за заботу о нем помощи, о которой подана просьба и которая соответствуете состоянию ребенка и положению его родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке.
3. В признание особых нужд неполноценного ребенка помощь в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи предоставляется по возможности бесплатно, с учетом финансовых ресурсов родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке, и имеет целью обеспечение неполноценному ребенку эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности и доступа к средствам отдыха таким образом, который приводит к наиболее полному, по возможности, вовлечению ребенка в социальную жизнь и достижению развития его личности, включая культурное и духовное развитие ребенка.
...Статья 28
1. Государства-участники признают право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности:
а) вводят бесплатное и обязательное начальное образование...
Статья 29
1. Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на:
а) развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме...
d) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия...
2. Никакая часть настоящей статьи или статьи 28 не толкуется как ограничивающая свободу отдельных лиц и органов создавать учебные заведения и руководить ими при условии постоянного соблюдения принципов, изложенных в пункте 1 настоящей статьи, и выполнения требования о том, чтобы образование, даваемое в таких учебных заведениях, соответствовало минимальным нормам, которые могут быть установлены государством...
Статья 39
Государства-участники принимают все необходимые меры для того, чтобы содействовать физическому и психологическому восстановлению и социальной реинтеграции ребенка, являющегося жертвой: любых видов пренебрежения, эксплуатации… или любых других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения... Такое восстановление и реинтеграция должны осуществляться в условиях, обеспечивающих здоровье, самоуважение и достоинство ребенка.
II. Как в России саботируются нормы международного права
Сегрегирующая система
Устройство и функционирование российской государственной системы в этой сфере резко противоречит международному праву.
Если говорить о детях, от которых отказались родители, то первое страшное надругательство над их правами происходит «на выходе» из домов ребенка: решается, кто из детей «подлежит обучению», а кто — нет. Ребенка относят либо к ведомству образования, либо к ведомству соцзащиты: учить тех, кто не попал в ведомство образования, по-прежнему считается неэффективным расходованием государственных средств.
Для детей, живущих в семье, функции разделения детей «по ведомствам» повсеместно выполняют психолого-медико-педагогические комиссии (ПМПК) — препятствуют повышению образовательного уровня ребенка либо не допускают ребенка к образованию вообще, предлагая изъять его из семьи и поместить в психоневрологические интернаты системы «соцзащиты». Сама передача ребенка в социальное ведомство — вместо обеспечения ему образования!— в наших условиях уже является вопиющим актом дискриминации.
Легитимность сегрегации
(изъяны российского законодательства)
Очевидно, что такое функционирование системы возможно только при поддержке ее системой правовых актов.
Россия провозгласила готовность привести законодательство в соответствие с нормами международного права. Однако вновь возникшее законодательство в этой сфере в значительной мере разошлось с первоначальными намерениями: в нем созданы серьезные препятствия интеграции. Тяга к сегрегации проникает в наше правовое здание «изо всех щелей». Среди основных примеров «узаконивания» такого курса можно назвать следующие.
– Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 3266 1 «Об образовании»
В целом интегративный по своей сути Закон «Об образовании» обладает рядом конкретных недостатков. Так, например, в п. 1 ст. 5 Закона создан прекрасный зачин:
«1. Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости».
Однако по мере конкретизации данного положения для детей с отклонениями в развитии эти блестящие намерения ощутимо тускнеют; каждое следующее уточнение трактует Закон все более и более ограничительно. Так, например, в п. 6 этой же статьи «…6. Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов» «специальные педагогические подходы» могут еще рассматриваться как повышенное внимание к этим детям. Но п. 10 ст. 50 уже не оставляет такой надежды: он не предоставляет детям с отклонениями в развитии права обучаться в общеобразовательном учреждении: «…10. Для детей и подростков с отклонениями в развитии органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество...»,— что находится уже в явном противоречии и с замыслом Закона (п. 1 ст. 5), и с международным правом.
Выбор, который предоставляется таким детям, вполне прозрачно очерчен во второй и третьей частях данного пункта:
«Категории обучающихся, воспитанников, направляемых в указанные образовательные учреждения, а также содержащихся на полном государственном обеспечении, определяются Правительством Российской Федерации.
Дети и подростки с отклонениями в развитии направляются в указанные образовательные учреждения органами управления образованием только с согласия родителей (законных представителей) по заключению психолого-медико-педагогической комиссии».
Тем самым налицо сегрегация уже внутри самой системы образования: детям «с отклонениями в развитии» предлагается альтернатива: обучение в «специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (классах, группах)» — либо «содержание на полном государственном обеспечении»; об их интегрированном обучении в общеобразовательных школах в обычном классе в законе речь не идет…
Базирующаяся на этом печальная практика всем хорошо известна. Склонность чиновников «на местах» интерпретировать приведенные положения Закона дискриминационным образом особенно ярко иллюстрируется следующим примером:
– «Показания и противопоказания по приему детей в специальные коррекционные школы-интернаты (школы) для умственно отсталых детей» (Приказ Комитета Здравоохранения и Комитета Образования Правительства Москвы от 19.10.1998 г., 21.10.1998 г. № 574/579 «Об организации городской медико-психолого-педагогической комиссии по комплектованию специальных (коррекционных) образовательных учреждений для умственно отсталых детей», Приложение № 2)
Межведомственный приказ, определяющий эту сферу в Москве, содержит противопоказания к приему в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для ряда категорий детей-инвалидов: с «тяжелыми формами слабоумия; олигофренией в степени выраженной имбецильности; идиотией различной этиологии, в том числе и при болезни Дауна; органическая деменция с выраженной дезадаптацией (отсутствие навыков самообслуживания)». Если даже не принимать во внимание крайне дискриминационную и неэтичную, давно вышедшую из употребления терминологию, используемую в Приказе для описания проблем этих детей, примечание к Приказу четко и недвусмысленно определяет их судьбу: «дети, страдающие названными формами слабоумия, направляются в соответствующие учреждения Комитета социальной защиты населения», то есть в интернаты. Исполняя этот Приказ, психолого-медико-педагогические комиссии (ПМПК) по-прежнему выносят заключения, препятствующие осуществлению конституционного права таких детей на образование и вместо обучения рекомендующие помещение ребенка в психоневрологический интернат Департамента социальной защиты населения.
«Проколы» Федерального закона «Об образовании» позволяют до сих пор не отменять акты типа приведенного ниже:
– «Перечень заболеваний, по поводу которых дети нуждаются в индивидуальных занятиях на дому и освобождаются от посещения массовой школы» (утвержден Приказом Министерства Просвещения РСФСР от 8/28 июля 1980 года № 281-М/17-13-186)
Этот акт, в целом задуманный как дискриминационный — не разрешить детям с определенными проблемами обучаться в обществе сверстников,— содержит даже следующее примечание, повсеместно трактующееся «системой» как запрет на образование вообще:
«…Не дается право на индивидуальное обучение детям со слабоумием в степени имбецильности».
К сожалению, на уровне подзаконных актов за последние годы прослеживается очевидная тенденция к нарастанию дискриминации>. Ниже приведены два совсем уже «свежих» подзаконных акта:
– «Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы» (утвержден Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22 августа 2005 г. № 535)
Этот нормативный акт, на котором основаны вердикты учреждений медико-социальной экспертизы (МСЭ), помимо того, что содержит дискриминационную терминологию типа «нарушения, обусловленные физическим уродством», фиксирует у ряда категорий российских граждан, в том числе, детей и подростков: «неспособность к обучению», «неспособность к трудовой деятельности или невозможность (противопоказанность**) трудовой деятельности». На основании присвоенных органами МСЭ подобных ярлыков детей не принимают в школы, молодых людей — в профессиональные учебные заведения (училища, техникумы, вузы), а также зачастую и на работу…
И наконец — несколько слов о реабилитации, которая не должна подменять собою образования, но должна быть поддержкой образования, обеспечивать возможность его получения:
– «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно» (Распоряжение Правительства РФ № 1343-р от 21 ноября 2004 г. с поправками, внесенными Распоряжением Правительства РФ № 2347-р от 30 декабря 2005 г.)
Этот акт, призванный конкретизировать обязательства государства по реабилитации инвалидов, противоречит ст. ст. 2, 7, 38, 41 и 43 Конституции РФ и главе III Федерального закона РФ «О социальной защите инвалидов в РФ», определяющей основные направления реабилитации инвалидов, в связи с чем значительная часть инвалидов (в том числе дети-инвалиды) не могут им воспользоваться.
Так, «Федеральный перечень…» не включает в себя «социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую, социокультурную реабилитации и социально-бытовую адаптацию», которые определяются Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в РФ» в числе «основных направлений» реабилитации инвалидов (см. абз. 5 ст. 9 данного Закона). Вследствие этого в «Федеральном перечне…» никак не отражены реабилитационные мероприятия и услуги по психолого-педагогической реабилитации (для детей в возрасте до 18 лет), предусмотренные «Формой индивидуальной программы реабилитации инвалида…» (ИПР). Таким образом, нормативный акт Правительства РФ («Федеральным перечнем…») снижает минимально гарантированный объем социальной защиты по сравнению с тем объемом, который установлен самим Законом «О социальной защите инвалидов в РФ» и международными актами. Это прямо противоречит смыслу Конституции РФ и воле законодателя.
Используя это противоречие, учреждения МСЭ зачастую не отражают в ИПР необходимые ребенку реабилитационные мероприятия, непосредственно связанные с возможностью получения им образования, ссылаясь на то, что они не отражены в «Федеральном перечне…», тем самым лишая ребенка необходимой реабилитационной помощи. Таким образом, содержание «Федерального перечня…» напрямую способствует дискриминации детей-инвалидов в получении образования.
Нельзя не отметить, что Минздрав и соцразвития, который призван обеспечить реабилитацию инвалидов как условие для получения ими образования, упорно саботирует эту свою функцию. Мало того, что в течение 10 лет, вопреки Закону «О социальной защите инвалидов в РФ», не было никакого «Федерального перечня…» и, соответственно, конкретизаций обязательства государства в этой сфере. Теперь, будучи вынужденным принять, наконец, «Федеральный перечень…», Минздрав и соцразвития продолжают саботировать реабилитационную поддержку образования.
Дискриминационность и неправомерность практического применения вышеуказанных актов в свете общей правовой парадигмы может быть доказана (а действия — оспорены) лишь в суде или, в лучшем случае, в результате длительной прокурорской проверки. Поэтому очевидно, что рядовые родители в массе не в состоянии противостоять практике, основанной на таких «противозаконных подзаконных актах».
III. Следствие: груз нерешенных проблем
Вследствие несовершенства законодательства и порочности системы до сих пор так и не решены следующие проблемы:
1. Часть детей по-прежнему остаются вне всякого образования. В первую очередь это касается детей с тяжелыми и множественными нарушениями развития и детей с эмоционально-волевыми нарушениями (выраженными нарушениями поведения и нарушениями аутистического спектра).
2. Значительное количество детей безвозвратно вытесняется с более высокого образовательного уровня на низший (обратное движение практически невозможно). Здесь речь идет прежде всего о детях, которые развиваются в рамках «возрастной нормы», но в силу поведенческих и познавательных проблем не справляется с программой общеобразовательной школы и неуклонно вытесняются в коррекционные классы (классы КРО) таких школ, далее — частично во вспомогательные школы (оттуда выхода в общеобразовательное учреждение не бывает уже никогда), а большей частью — «на улицу» и тем самым — из нормального социума.
3. Дети, «выпавшие» из школьного процесса по состоянию здоровья, зачастую «теряются» для образования. Речь идет о детях, выведенных на «надомное» обучение, а также тех, кто часто и надолго попадает в больницы: существующие суррогатные механизмы их обучения не могут решить проблем качественного образования и интеграции их в школьное образование.
4. Многие подростки не имеют перспектив профессионализации. Сюда относятся как уже перечисленные выше категории детей (дети с тяжелыми и множественными нарушениями развития и дети с эмоционально-волевыми нарушениями), так и значительная часть выпускников спецшкол, не имеющих возможности найти адекватное профессиональное обучение и применение.
5. Ребенок, у которого выявлены проблемы в развитии, не попадает сразу и надежно в поле зрения специалистов, которые «вели» бы его, помогали бы решать коррекционные и адекватные образовательные задачи. Эта задача полностью переложена на плечи родителей.
6. Для значительного количества детей не обеспечена непрерывность образования — от ранней помощи до профессионального обучения.
7. Продолжает действовать устаревшая система организации специальных (коррекционных) учреждений по сегрегирующему «нозологическому» принципу; это значительно сужает ее терапевтическую ценность.
8. Вследствие перечисленных проблем система не реализует в полной мере социальный и образовательный потенциал ребенка. Отсутствуют возможности вариативности, когда, не снижая в целом уровня образования, которого мог бы достичь ребенок, подходы к нему могли бы стать более постепенными.
9. «Оторванность» членов психолого-медико-педагогических комиссий (ПМПК) от специалистов, наблюдающих ребенка и работающих с ним, приводит к составлению неадекватных рекомендаций, ограничивающих образование детей.
10. Государственная система образования при очевидной своей недостаточности для решения обозначенных проблем не использует в разумной степени потенциал негосударственных организаций (НГО) этой сферы.
IV. «Закон о монетизации»: обстановка становится взрывоопасной
Как было показано выше, федеральный закон «Об образовании» в его декларирующей части все же содержит возможность для введения интеграции. До изменений, внесенных «Законом о монетизации», закон «Об образовании» включал даже ряд механизмов, на практике способствующих интеграции. Введение в действие Закона 122-ФЗ вчистую смелó все эти возможности, упразднив государственную поддержку образовательной альтернативы: из закона оказались исключенными положение о компенсации затрат родителей на обучение детей в негосударственных образовательных учреждениях, а также на образование ребенка в семье.
Однако негосударственные образовательные учреждения обеспечивали обучение многих детей, «не вписывающихся» в государственную систему образования. А для значительной части детей-инвалидов выходом было только семейное образование: они не могли обучаться в аккредитованных негосударственных учреждениях, работающих по общеобразовательным программам. Внесенные «Законом о монетизации» изменения особенно болезненно ударяют по детям-инвалидам с серьезными нарушениями развития, для которых еще не существует необходимых образовательных учреждений и родители вынуждены заниматься с ними сами или искать негосударственные учреждения или частных специалистов: для них нарушен конституционный принцип общедоступности образования.
Альтернативное образование служило клапаном, который приоткрывал возможности получения образования перечисленным категориям детей. Теперь же, исключив негосударственный сектор из этой сферы, государство, исходя из правовой парадигмы, взяло на себя обеспечение образования для любого ребенка. При очевидной недостаточности инфраструктуры образования для ряда категорий детей с отклонениями в развитии ситуация ведет к социальному взрыву: налицо резкое расхождение между взятыми обязательствами и возможностями их практической реализации.
V. Как законодатель может изменить ситуацию
Чтобы не допустить стихийной интеграции — «бессмысленной и беспощадной» — неизбежно придется совершенствовать законодательство — приводить его в соответствие с международным правом; без этого ситуацию изменить не удастся. По большому счету, это задача общего федерального законодательства в области образования: только такой подход гарантирует интегративную организацию российского образования в целом.
Для обеспечения эффективной интеграции необходим «общий» закон как можно более прямого действия, очень продуманный и квалифицированный, охватывающий всех детей без исключения (как воспитывающихся в семье, так и находящихся в интернатах) и препятствующий дискриминационному толкованию каких-либо его положений.
Примечательно, что даже в отсутствие такого закона нарастает «интегративное» движение в российских регионах: к примеру, Карелия и Самарская область значительно обогнали федерацию по цивилизованности законодательных решений и практики интеграции в этой сфере (и могут служить ей примером). Тем не менее рано или поздно существующее федеральное законодательство станет помехой передовым инициативам регионов.
С учетом инерционности системы реальным выходом может стать принятие поправок к Закону «Об образовании», которые задали бы четкие рамки, соответствующие нормам международного права. Эти рамки должны гарантировать (и обеспечивать) каждому ребенку образовательный маршрут, который в максимальной степени реализует образовательные возможности,— вплоть до подготовки к профессиональной деятельности. Это — гуманный и экономически эффективный для страны путь решения описанной проблемы.
